L'apertura dei negoziati per la futura adesione della Moldavia all'Unione europea, il 14 dicembre 2023, costituisce il coronamento di decenni di lavoro sulle politiche di allargamento dell'Unione e un importante punto di svolta per un Paese storicamente e intrinsecamente diviso tra Est e Ovest. Ma apre anche un futuro denso di incertezze e di sfide.
per Maddalena Magnante e Enzo Colomer
Il Presidente moldavo Maia Sandu e la Presidente della Commissione europea Ursula Von Der Leyen il 31 maggio 2023 a Chisinau © in-cyprus
Il 14 dicembre, Charles Michel, presidente del Consiglio europeo, ha annunciato a Bruxelles che i 27 Stati membri hanno deciso all'unanimità di avviare i negoziati sulla futura adesione dell'Ucraina e della Moldavia all'Unione europea. Descritta come un "momento storico", questa decisione rappresenta il culmine di anni di partenariato tra l'UE e i suoi vicini orientali e invia un segnale forte alla Russia di Putin. La prospettiva di un futuro ingresso di questi Paesi nell'UE non è più solo un sogno considerato irrealizzabile, ma un desiderio concreto condiviso dagli Stati membri dell'Unione. È anche in linea con le politiche di allargamento dell'UE, sancite dal Vertice europeo dell'Aia nel 1969. Tuttavia, sembra ovvio sottolineare la storicità di questo processo, fatto di decenni di lavoro, accordi e tappe, e che un'eventuale adesione della Moldavia all'Unione europea non sarebbe priva di implicazioni e conseguenze.
La Moldavia, un paese tra Oriente e Occidente
Repubblica sovietica fino al 1991, la Moldavia era uno dei Paesi più poveri d'Europa all'alba della sua indipendenza. Nel 1992 è stata lacerata dalla guerra del Dniester, che ha diviso il suo territorio tra l'attuale Moldavia e la Transnistria, una regione separatista filo-russa che fa parte della "Nuova Russia". Già storicamente lacerata, la Moldavia si trovò da quel momento in poi ad affrontare un dualismo intrinseco, che poneva il Paese, geograficamente, demograficamente e politicamente, ai confini di due sfere di influenza, tra Est e Ovest. Membro della zona d'influenza russa, della Comunità degli Stati Indipendenti, osservatore della Comunità economica eurasiatica e sede di un'ampia comunità russofona, il "Paese delle città minerarie" ha tuttavia iniziato ad avvicinarsi all'Occidente a metà degli anni Novanta. Nel 1994 ha aderito al Partenariato per la pace (PfP) della NATO, istituito per facilitare il dialogo con i Paesi dell'ex blocco orientale e persino la loro adesione. Dal 1997, il Paese è anche membro dell'Organizzazione per la democrazia e lo sviluppo (GUAM), desideroso di avvicinarsi all'Unione europea. Nonostante una vita politica basata sull'alternanza tra partiti filo-rumeni e filo-russi, come dimostra il dominio politico comunista sotto la presidenza di Vladimir Voronin (2001-2009), nel 2009 è stato istituito il Partenariato orientale dell'UE, una componente delle politiche di vicinato dell'UE.
Nell'ambito di questo partenariato, nel 2014 la Moldavia ha anche firmato un Accordo di Associazione (AA) con l'Unione Europea, rafforzando i legami politici ed economici. In altre parole, l'impegno a una serie di riforme volte a sviluppare il buon governo e ad avvicinarsi agli standard teorici e pratici europei, in particolare in termini di giustizia, libertà e PESC. L'istituzione di un'area di libero scambio (ALS) e di un mercato comune, che porterà a un'ampia cooperazione settoriale e all'erogazione di assistenza macrofinanziaria (AMF), fa dell'UE il principale partner commerciale della Moldavia, che rappresenta il 52% del suo commercio, nonché il suo principale investitore. Infine, questo accordo di associazione ha anche suonato la campana a morto per il dualismo moldavo in termini di sfere di influenza, allontanando definitivamente Chișinău da una possibile adesione all'Unione eurasiatica di Mosca..
L'elezione di Maia Sandu e l'era della consacrazione europea
Mentre i risultati del "miglior allievo del Partenariato orientale" sono stati per un certo periodo vanificati dalla presidenza filorussa di Igor Dodon (2016-2020), inducendo persino l'Unione europea a sospendere l'erogazione dell'assistenza macrofinanziaria (AMF), l'elezione di Maia Sandu nel 2020 e del suo Partito d'Azione e Solidarietà (PAS), filo-europeo, alle elezioni parlamentari del 2021 ha definitivamente ancorato la svolta europea della Moldavia.
Il Parlamento, dominato dal PAS, ha approvato la nomina di Natalia Gavrilița a Primo Ministro e ha sostenuto il suo ambizioso programma di far uscire il Paese post-sovietico da una prolungata crisi politica ed economica e di avvicinarlo all'Unione, la sua principale priorità di politica estera, attuando pienamente l'Accordo di associazione UE-Moldova. La vicinanza della Moldavia all'Ucraina l'ha resa particolarmente vulnerabile all'aggressione russa contro l'Ucraina. Questa situazione ha colpito duramente il Paese.
In questo contesto, il 3 marzo 2022 la Moldova ha compiuto il passo storico di presentare formale domanda di adesione all'UE. Lo status di Paese candidato è stato concesso durante la riunione del Consiglio europeo del 23 giugno 2022, segnando l'inizio di una nuova fase strategica nelle relazioni tra l'UE e la Moldova.
Nel gennaio 2022, la Commissione ha proposto un programma di assistenza macrofinanziaria di 150 milioni di euro per la Moldova (di cui due tranche erogate nel 2022-2023), mentre il 24 gennaio 2023 ha suggerito di aumentare questo importo fino a un massimo di 145 milioni di euro. Il Parlamento europeo ha adottato questa proposta il 9 maggio 2023. L'erogazione dell'assistenza macrofinanziaria sarà subordinata all'attuazione del programma del FMI e delle misure politiche concordate nel Memorandum d'intesa. Le autorità moldave stanno intensificando gli sforzi di riforma per attuare le nove condizioni stabilite nel parere della Commissione sulla domanda di adesione della Moldova all'UE e per raggiungere gli obiettivi fissati nel programma di associazione UE-Moldova, che rimane una forza trainante per le riforme e l'allineamento all'acquis dell'UE. Anche le raccomandazioni contenute nella relazione di analisi della Commissione del febbraio 2023 stanno guidando gli sforzi di riforma e di avvicinamento del Paese.
Il 7 febbraio 2023 si è tenuta la settima riunione del Consiglio di associazione UE-Moldova. Durante la riunione, l'UE e la Moldova hanno ribadito la loro determinazione a rafforzare la loro associazione politica e ad approfondire la loro integrazione economica. La Moldova ha inoltre espresso la propria determinazione a soddisfare i requisiti necessari per avviare i negoziati di adesione il prima possibile. La Commissione ha riferito sullo stato di preparazione della Moldova al prossimo pacchetto di allargamento, previsto per ottobre 2023.
Dal febbraio 2023, la Russia ha intensificato la sua guerra ibrida contro la Moldavia e sta ora tentando apertamente di destabilizzare il governo moldavo filo-europeo, utilizzando le sue forze per procura per condurre attacchi informatici, diffondere disinformazione, seminare disordini sociali e lanciare false minacce di bomba. Il Presidente Maia Sandu ha pubblicamente messo in guardia da un possibile colpo di Stato armato sostenuto dai russi e mascherato da una manifestazione dell'opposizione. In risposta, l'UE sta rafforzando la cooperazione in materia di sicurezza e difesa con la Moldova e sta dispiegando una missione di partenariato dell'UE in Moldova (EUPM Moldova) nell'ambito della politica di sicurezza e difesa comune.
La Moldavia ha inoltre ospitato il secondo vertice della Comunità politica europea a Chișinău il 1° giugno 2023. La decisione di tenere il vertice in Moldavia è un segnale politico forte che sottolinea l'importanza del Paese per l'Unione. Tuttavia, la questione della regione separatista della Transnistria, che ha proclamato unilateralmente l'indipendenza nel 1990, rimane una sfida importante per la Moldavia. La sfida è ancora più grande nel contesto della guerra in Ucraina, a causa della presenza di truppe russe e della dipendenza della Moldova dall'elettricità proveniente dalla Transnistria. L'UE partecipa come osservatore al processo di risoluzione del conflitto in Transnistria. Sebbene il processo negoziale sia di fatto sospeso dal 2022, l'UE rimane favorevole a una soluzione globale e pacifica, basata sulla sovranità e l'integrità territoriale della Moldova, con uno status specifico per la Transnistria. Inoltre, le relazioni già tese tra la regione autonoma della Gagauzia e il governo centrale di Chișinău sono state ulteriormente complicate dall'invasione russa dell'Ucraina e continueranno ad essere problematiche.
Nell'ambito del pacchetto "Allargamento 2023", adottato l'8 novembre 2023, la Commissione europea ha valutato i progressi compiuti da diversi Paesi, tra cui la Moldavia, verso l'adesione all'Unione europea. Sono stati compiuti progressi significativi verso l'adesione della Moldavia all'UE: secondo la Commissione europea, Chisinau ha raggiunto "oltre il 90%" di quanto richiesto in termini di lotta alla corruzione, rispetto dei diritti delle minoranze, indipendenza del sistema giudiziario e misure per ridurre l'influenza degli oligarchi al potere.
Tempo di incertezza
Nel 2014, Jean-Claude Juncker, ex Presidente della Commissione europea, ha dichiarato che "l'Unione europea deve prendersi una pausa nel suo processo di allargamento per consolidare ciò che è stato raggiunto nei Ventotto". Un decennio dopo, l'allargamento sembra essere ripartito, nonostante il consolidamento tra i 27 sia tutt'altro che scontato. Se da un lato non possiamo che rallegrarci del successo del Partenariato orientale e dell'apertura dell'Unione a nuovi Paesi, di fatto minacciati da un contesto geopolitico che ha riportato la guerra alle porte del Vecchio Continente, dall'altro è bene ricordare che l'adesione della Moldavia all'Unione non sarebbe priva di conseguenze.
Il Paese deve ancora affrontare molte sfide interne, come la Gagauzia e la regione autonoma separatista della Transnistria, ancora sotto la forte influenza russa e protetta da uno status quo fragile. Inoltre, la sua economia dipende ancora dalla Russia dal punto di vista energetico ed è afflitta da numerose difficoltà. Inoltre, la Moldavia è legata a uno status di neutralità, garantito dalla sua costituzione (cfr. Finlandia e Svezia). Tuttavia, l'adesione della Moldavia all'Unione europea, in un contesto di guerra con la Russia e in considerazione del coinvolgimento dell'Unione nel conflitto, rischia di essere percepita come una provocazione, alimentando la teoria del contenimento di Putin, quando, in virtù delle sue caratteristiche geografiche e storiche, la Moldavia è percepita come l'estero vicino di Mosca, se non come il suo oblast' escluso. In un momento in cui i legami con la Russia rimangono un'importante linea di divisione all'interno della società moldava, come dimostrano l'opposizione filorussa all'adesione della Moldova all'UE, le ondate sempre più frequenti di attacchi ibridi e gli scoppi di violenza in Transnistria.
D'altro canto, la futura adesione della Moldova ai 27 rischia di destabilizzare un equilibrio già precario. L'Unione sarebbe allora costretta a intensificare il suo gioco di equilibri di bilancio e monetari, amministrando già 27 economie a volte radicalmente diverse, mentre la Moldavia è stata, nel 2022, il Paese più povero d'Europa in termini di PIL pro capite e di indice di sviluppo umano. Il rischio è quello di una corsa al ribasso, che l'Europa si è sempre rifiutata di accettare. A ciò si aggiunge la depressione del principio di solidarietà, e in particolare della solidarietà di bilancio, soprattutto a causa della resistenza dei frugali alle economie meno avanzate, che di fatto contribuiscono meno al bilancio europeo.
Un allargamento a 28 - se non di più, se includiamo i candidati ucraini, serbi e bosniaci - rischia anche di aumentare le difficoltà di governo dell'Unione, in un momento in cui il processo decisionale appare sempre più complesso in un'Europa a 27, in cui la logica della cooperazione tende a prevalere su quella dell'integrazione, in cui l'articolazione tra le politiche comuni appare sempre più difficile e in cui un futuro di "geometrie variabili" sembra moltiplicarsi. A questo proposito, stupisce la (deliberata?) omissione delle logiche di integrazione, approfondimento e rafforzamento, dal progetto di un'Europa sociale e politica. Possiamo deplorare la scelta di un realismo che privilegia l'efficienza rispetto all'idealismo, anche se questo è all'origine e al cuore dell'idea europea.
Tuttavia, ciò non significa che queste nuove adesioni debbano essere messe in discussione, anzi. Come ha detto Ursula Von Der Leyen, "l'allargamento è la risposta al richiamo della storia, è l'orizzonte naturale della nostra UE". Ma, dato il contesto geopolitico, sembrano confondere la velocità con la fretta, mentre il processo di adesione è, per sua stessa natura e necessità, snello. A titolo di paragone, i Balcani occidentali attendono da anni nell'anticamera dell'UE, anche a rischio di suscitare tensioni con loro. I prossimi anni lo diranno, ma questo futuro allargamento dell'Unione non è privo di problemi e sfide.
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